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    律师动态

    社会组织转型面临双重之困

    来源: 发布时间:2014-06-16 点击:597

    漫画、制表/蔡文强



    学生放学后的托管,独居老人的照料,残疾人的帮扶……如今,越来越多的公共服务早已由政府的大包大揽转为社会组织购买服务。未来,将有更多的公共服务持续向社会组织转移,服务质量的好坏也将由社会组织的水平高低来决定。然而,从无到有,从弱到强,从传统依附于政府的协会成长为具有自治能力的现代组织,社会组织仍然面临着重重障碍,转型之路并不平坦。
    5 月底刚刚被评上5A 级社会组织的中山市环境科学学会6月11 日又被列入枢纽型组织培育计划,然而即使是这样一家社会组织,依然面临着发展的困惑。■ 现状
    减税的“阳光雨露”照不进来
    中山市环境科学学会一年的业绩有过千万,算得上一家中山本土较为成功的社会组织。环保学会秘书长朱广一连续两次参加政府组织的颁牌表彰会议。今年,他们和旗下的中山市环境保护技术中心同时拿下了5A 级社会团体和5A 级民办非企业单位。
    不久前,他们刚参加市发改局的一项竞标,打败了来自广东省和深圳的科研院校和大公司,竞标成功。环保学会和技术中心在中山环保业界可谓是高技术队伍,30多人中80%以上是中高级职称。但面临日益严峻的竞争形势,朱广一坦言,压力越来越大。
    这家最初由市环保局出资3万元成立的学会,在之后政府去行政化的呼吁声中,将3万元归还给环保局,从环保局独立出去,成为中山较早开始“断奶”的行业协会。和大部分行业协会一样,最早负责学会的是从环保局调来的公务人员,经过十余年的发展,第一批领导或者退休或者调走,协会的行政化色彩越来越淡。
    学会从承接政府的技术评估工作开始,慢慢发展,如今每年大概完成超2000个项目,其中很大部分是环评报告审批。不过,过千万的业绩大部分是由学会旗下的技术中心创造。“光承接政府职能的路子比较窄,可能走进死胡同。”基于这样的考量,2005年,学会出资成立了技术中心,主要面向市场,增加自己的造血功能,从事技术咨询服务之类的工作,包括清洁生产、节能评估、节能方面等。技术中心同时还承接类似政府购买的工作,比如发改局固定资产投资节能的评估、经信局电机能效审核等。
    按照目前政府和社会组织改革的方向,行业协会未来将不能再承担垄断性的业务,诸如技术评估之类,但在经营范围内,学会又面临着天然的限制。“按照规定,我们不适合开展经营性活动。”对于朱广一而言,这将是一个两难境地:一方面,学会无法参与完全的市场竞争,没有经过市场的洗礼和锻炼,能力上有所欠缺;另一方面,目前承担的政府转移职能未来将面临来自更多市场的竞争。尽管这一问题还尚不迫切,但朱广一已然感觉到未来潜在的风险。
    政府每年拿出了300万元来扶持社会组织的发展,各种针对社会组织的优惠政策似乎也层出不穷,但是,在学会的日常运营中,朱广一并没有感受到社会组织受到的“关照”。在税负方面,社会组织和小微企业在纳税的项目上有一些区别,但是具体到金额上,和企业差不多,“有时候还偏多一些”。2013年8月1日起,国家暂免征收部分小微企业增值税和营业税,惠及超过600万户的小微企业。这些“阳光雨露”,社会组织只能“望洋兴叹”。事实上,对于社会组织而言,层层申报政府的扶持资金不如减税这项优惠政策来得实际而便捷。
    不仅如此,社会组织在市场竞争中还有诸多与生俱来的劣势。在一些项目的竞标中,社会组织的特性不被广泛接受,面临着一些细则加不上分的尴尬。朱广一说,很多招标文书要求应标机构要具有良好的社会信誉度,在这个领域大家比较接受工商部门认定的守合同重信用单位,但社会组织不是企业,不能申请这个资格,因此在信誉度上无法自我证明,在招标评分方面就比较吃亏。如今环保学会评上了5A 级,但是目前,这一资质的认定在很多市场上的竞标中也无法给予加分的优势。
    社会组织缺乏品牌项目
    和中山市环境科学学会一起获得5A 级社会组织的中山市阳光社会工作服务中心刚刚获得中山首届“博爱100”优秀项目。中心总干事林泳诗表示,目前中心主要和社区、教育局合作,为学校、社区提供社工服务。
    在首届“博爱100”的比赛中,像阳光一样的社工机构是主体,然而,从项目内容来看,社工机构的项目更多的都集中在帮扶孤寡老人、残疾人等弱势群体的传统项目中,没有太多有创意或者发现政府此前没有覆盖的服务领域。
    “现在社工机构主要依靠政府购买服务来生存,但是大部分政府的项目持续的时间是2-3年,项目结束后,社工机构就必须参与更多的项目竞标。”由于没有长久的资金支持,社工机构没法做长远规划。林泳诗告诉记者,他们此前帮社区做的一个“社工+义工+护工”三工联动帮扶社区老人的示范项目。林泳诗认为,这个尝试是非常有推广意义的。“不仅仅是照顾老人的生活起居,还给老人以精神层面的满足。”但是,1年示范期满后,项目就结束,转给一家养老中介机构。“我觉得很遗憾,我们聘请的那些护工也只能解聘。”
    2008年就开始当社工的林泳诗工作几年后又去深造,再回到中山从事社工管理工作。她坦言:“目前很多社工机构还处于生存期,无暇思考发展的问题。”
    政府转移项目不够,转移项目的时间年限太短,社会组织除了承接政府服务转移外,自身资金筹措渠道狭窄、缺乏资金支持是当前我国社会组织面临的一大难题,已成为我国社会组织发展的瓶颈。在首届“博爱100公益创投”的项目中,即使是最终被评为优秀的项目,在资金筹措上也没有太多的成效。仅有一个关爱乳腺癌患者的项目在市妇联的帮助下获得6万元的基金支持。
    缺资金,自然就缺人才。目前,中山24个镇区都有社工机构,但是社工主要由刚毕业的大学生组成,一方面他们缺乏社会经验,另一方面,一旦境遇好转,他们便会跳槽离开。中山某镇区负责社会工作的政府官员曾向记者抱怨,购买服务的社会组织里大多是刚刚毕业的大学生,有些还不会当地的语言,常常找不到服务对象的地址,还需要社会事务局派工作人员带领她们去工作,不仅服务效率低下,服务的质量也并不乐观。更让他感到棘手的是,社会机构的工作人员流动性很大,常常刚带熟了一批工作人员,又换了一批。这两年,中山市鼓励本地年轻人报考社工,发展社工队伍,也是基于这样一种考量————他们更了解当地的社情民意,没有语言上的障碍,也能够安心留在家乡。
    “最缺的还是品牌项目。”林泳诗认为,“目前不少社区和政府部门转移的都是基本的服务类型,比如养老助残什么的,因此社工机构集中在这些领域,没有机会发展自己的品牌项目。有了品牌项目,就不是你去找人家,而是人家主动找上门了。”阳光在“博爱100”竞投的针对读写障碍孩子的项目得到社会认可,这也是他们在发展机构服务品牌项目的一个方向。
    于是,一些缺乏生存能力的社会组织最终只能走向灭亡。今年5月初,中山市怡华艺术培训中心等32个单位被依法撤销登记。这些属于社会企业的民办非企业单位在2011年度、2012年度连续两年年检不合格或不参加年检,市民政局依法作出撤销登记的处罚决定。此次撤销登记的32个民办非企业单位涉及全市13个镇区。
    ■ 挑战
    转型之路面临双重困境
    在新一届政府的行政改革中,政府职能转移是其中关键。在5A 级社会组织的颁牌仪式中,副市长杨文龙毫不讳言,中山社会组织转型发展面临双重困境:一方面,政府职能转移得还不够;另一方面,拥有承接政府职能转移能力的社会组织还太少。
    “按照省政府的统一部署,我们公布了几批政府转移的目录,但是真正转移给社会组织承接的才30多项。不能单纯说是职能部门不转,也是因为我市还没有更多的社会组织能承接这些职能,接不住。”杨文龙介绍,目前,中山只有住建局、交通局等十多个单位转移出不到30项的职能,远少于珠三角其他城市。
    项目转出来,由谁来承接?主体无疑是各类社会组织。
    统计数据显示,我市现有1808个社会组织。然而,和其他城市相比,中山社会组织的发展仍然稍显滞后,质量上,规模偏小,整体结构不合理。中山的社会团体中,行业协会只占社会团体中15.7%,社会急需的公益慈善类、社会服务类规模偏小。
    杨文龙坦言,我市部分社会组织存在行政色彩较浓,人才缺乏,自立机制不健全,社会组织发展后劲不足,缺乏民间性,独立性。社会服务的效果不明显。“社会组织不要总是把庆典搞得规模很大。要把后续的服务跟上。”
    自身管理水平跟不上,还要承接政府职能,怎么能叫人放心?在杨文龙看来,当前很多社会组织还不具备承接政府职能的条件,当务之急是要把自身发展壮大起来。而社会组织要发展,首先要获得宽松的政策环境。
    政府担心社会组织承接不了,所以不敢转;因为转移的职能太少,社会组织缺乏实践的机会,发展受限……这个困境宛如 “先有蛋还是先有鸡”的难题横亘在中山社会组织发展的道路上。
    杨文龙认为,要先提高社会组织“接盘”政府职能的能力,推进一个行业多个协会的竞争机制。目前,广东已允许同行业申请成立登记同类型的行业协会,并在名称上予以明确区分。这也是中山未来行业类社会组织发展的方向。
    民政局社会管理办公室主任杨晓鹏告诉记者,今年市政府将继续扩大对于评级社会组织的扶持。在政府购买服务上,优先推荐3A级以上的社会组织;民政局每年300万资金对3A 以上社会组织进行扶持;评上4A 的社会组织可以享受年检政策会简化,只需提交年检报告就可以了。“下一步,还将继续扩大3A 以上社会组织的成果运用。”
    ■ 应对
    扶持枢纽型社会组织
    6月11日,我市在30份申请中,认定了7个社会组织为我市首批枢纽型社会组织,包括青志协、慈善总会、文联、清风自游人、职工服务类社会组织联合会、总商会和共同长大公益服务中心等七家社会组织。他们将获得20万元的扶持资金。
    构建枢纽型社会组织体系是今年深化社会体制改革的重要任务之一,其目的就是培育一批在行业中发挥龙头作用,发挥服务平台作用的社会组织,完善社会组织服务管理体系。
    在7个获评的枢纽型社会组织中,清风自游人公益服务中心是唯一的民间组织,去年1月份正式注册为民办非企业,从一个社会组织中孵化出了十多个社会项目。“我们是根据我们开展活动的需要,发展相应领域的社会组织。”清风自游人董事长李坤岳介绍说,由清风自游人管理的中山市青年社会组织孵化培育基地B 区已经有专门以汽车文化带动公益项目的中山车友会,以影像记录公益事件的影视工作室、拯救边缘青年的“扬声工作室”……
    “评上了枢纽型社会组织,就意味着你‘江湖大佬’的地位被认可,那么你不仅要自己武功高强,还要帮助‘小弟’们建功立业。”青志协秘书长李博用一个形象的比喻来解释成升格为 “枢纽型”后,社会组织自身角色的变化。
    不过对于“江湖大佬”而言,要帮助“小弟”可不是一件容易的事情。“很多组织要发展需要帮助,但是我们目前只能维持自身的收支平衡。而且,我们都不是专业出身,如何管理更多的组织,能力还有待提高。”李坤岳说,清风在筹措项目资金方面没有问题,但是项目管理费并不宽裕。此番获得的20万扶持,按规定可以用作办公经费,也可以用作能力建设和服务费用。在未来的项目实施中,还可以继续申请资金支持。
    “这是一个过渡性产物。”李坤岳认为,枢纽型社会组织就是在现阶段,在政府和社会组织之间架起一座桥梁,最终是为了推动中山的社会组织逐步走上正轨,实现良性发展。

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